油气管道无歧视准入 歧视了谁？

    油气管道无歧视准入歧视了谁？

    如果油气管道也有知觉和思维，那它最近应该都在过着寝食难安的日子,舆论希望拆分它与油气生产企业关系，实现管网独立；但能源局日前印发《油气管网设施公平开放监管办法(征求意见稿)》（后称《意见稿》），确立了短期内管网无歧视准入的推进方向。

    根据《意见稿》内容，未来油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，油气管网运营企业应该按照一定排序，无歧视地对第三方开放管道设施。

    从我国目前油气管网建设的实际情况来看，舆论和政府给出的改革方案可能会分别出现以下结果。

    按舆论的“独立”方案改革，政府将管道业务剥离出三桶油，成立独立管网公司，吸引民间投资。但目前我国管网建设严重不足，未来仍有数倍于现在的长输、省级、城市管网需要修建，而单条长输管线投资金额均在百亿级别，独立出去后气源、油源无保障，管网投资巨大，风险大，回报周期长，回报率固定8%，市场投资动力不足。此外，三桶油管网公司现行结构庞冗复杂，涉及维修、消防、管道保护、通讯多方环节，是日后独立经营的改革包袱。这样看来，现在将管网独立无异于把负担交给国家，无异于给初步完善起来的管网系统添乱。

    按能源局“无歧视准入”的方案走下去，首先暴露的问题就是如何监管并网过程中“无歧视”行为。能源局《意见稿》设定“在有剩余管输能力的情况下”的前提，但计算和上报的管道运营情况的权利都在三桶油管道公司调控中心手中，能源局享有监管权力，但基本上“以批代管”，难以落实。除此之外，油品、气品质量不统一给并网带了不容忽视的安全隐患，而我国以立方米为计量，不以英热为计量的传统计量手段给“无歧视准入”设置了技术、定价难题。

    作为中游自然垄断资产的油气管道，不得不说是整个油气改革设计中的炮灰选手。上游走不动，中游实难作为，也就意味着，无论政策规划者在管道中游设计出何种美好的改革方案，动摇整个油气体系的作用也将是微乎其微的。这一“无歧视”方案的实施，实则是在一个空想的平台上歧视了所有看客。只是，在困难重重的油气改革大棋局里，管道也着实是一个改革成本较小，改革阻力较轻的领域，在中央十八大改革主旋律的压力下，改革者下出这一步棋也在情理之中。

    谁在呼唤油气管道开放

    截止2013年数据的显示，我国油气管网总里程达到10.6万公里，天然气6万，原油2.03万，成品油1.93万，其中三桶油为主线管网的主要运营者，中石油掌握着我国70%的原油管道和90%的天然气管道；中石化在成品油管道9416公里，天然气管线主要是川气东送管道工程，管道总长2170公里。中海油营运的管道超过3000公里，集中在海南、上海、广东和福建等地，拥有的多是沿海LNG输送管线。

    高度自有化的管网在常规油气上游垄断的背景下其实并没有暴露出尖锐的开放矛盾，四家拥有常规油气上游开发资质的企业均可通过自有管道进行油气管输，偶尔也会出现管道相互借用的情况，大都也可以协商解决。

    对油气管网开放的强烈需求从近年来上游主体逐渐出现的多元化格局开始，在四家垄断的常规油气资质以外，还出现了独立矿种开发资质，如煤层气开发企业大唐、新疆庆华；未来可能大规模产气的页岩气开发企业；以及获得天然气进口权的新疆广汇。

    值得提到的是，2013年6月我国首条民企（新疆广汇）中哈萨拉布雷克至吉木乃跨国天然气管道投产，管道全长110公里，在中国境内长25公里，预计年输气量达5亿立方米。民企进入油气管道也暗示着，三桶半油以外的企业对于油气管网的胃口越来越来大。

    同年，我国首个大型煤制天然气项目于2013年12月向北京供气。大唐克旗煤制气公司规划之初计划修建一条“古北口输气管道”直接将管线连到北京燃气公司的城市管网，但管线施工在进京部分被叫停。经了解得知，北京市已与中石油签定天然气供应战略协议，即北京只能接受中石油一家的天然气供应。对此，大唐克旗煤制气只能做出应变，改由中石油北京天然气管道有限公司承建北京段115公里输气管线，改道连接中石油管网，通过中石油的管线将克什克腾旗的煤制天然气运进北京。

    大唐因此将克旗投产时间推迟，造成了一笔不小的经济损失。

    另有内蒙古汇能化工有限公司，该公司旗下煤制气项目因无法与中石油的管道并网，转而只能将气并入内蒙古当地两家企业的管线中。

    目前，存在迫切的管输需求的企业主要集中于已建产的煤层气企业中，页岩气开发企业虽然目前未形成规模产量，管输需求不足，但未来页岩气产量不容小视，他们也是期待管网开放的强大利益群体。

    垄断者的伎俩

    同样以大唐克旗煤制气项目为例，外界普遍认为中石油以排他性经营将竞争对手大唐的管道拒之京外，实则，这种说法并不准确。

    据了解，北京燃气公司对大唐管线亦存在安全隐患的担忧，这是管线未能顺利进京的重要原因。北京燃气公司认为，煤制气项目相对常规油气存在未知的供气稳定性隐患，且克旗项目不具备断气应急的储气调峰能力，因此的希望大唐将克旗的煤制气并网中石油管道，提高供气的整体安全、稳定性。

    在自然垄断的行业里，垄断也许并不没有想象中的那么可怕。从长远来看，未来管网独立才能保证油气产业良性发展，但自然垄断业务竞争的意义并不大。我国油气干线管道一般由具有油气资源的中石油、中石化和中海油投资建设和运营管理。投资管道建设具有风险高、投资大、资本回收期长的特点，只有油气勘探开发企业在已经发现油气田的情况下为了尽快将资源转化为利润才会投资建设，三大国有石油公司作为投资主体集中建设运营管道也有利于提高管输效率。

    但我国管道自然垄断也有不自然的一面，我国承认油气管道及储气设施确实自然垄断的特性，但资源垄断并不必然产生垄断行为。在油气管道的运营中，三桶油难免会将公司整体意志强加于管网环节，刻意加强管网业务垄断，在油气市场竞争中趋利避害。

    剩余管输能力不足、强制价格、油质气质限制被外界认为是管网经营者拒绝非自有资源并网的三大法宝。这三大限制虽具有一定合理性，但也有很多值得质疑的地方。

    据从事管网业务的人士透露，我国虽然管网建设严重不足，但三桶油一直强调的“剩余管输能力不足”存疑。目前，我国管网调节控制情况一般有管道公司汇总上报能源局，在这一环节中，能源局谈不上监管，真实的管道运输情况自然不得而知。这位人士称，从他多年的管道从业经验来看，三桶油的管道均有一定量剩余管输能力。

    另，国家能源发展战略缺乏总体设计，规划主要由中石油负责，没国家层面的规划，容易造成管道重复建设、无序建设以及盲目建设等问题。相关政策缺失也导致在建管道与政府审批部门、地方政府以及下游用户之间的人为矛盾。如川气东输和忠武线的建设重叠，兰州--长沙的成品油及山东—东营原油管道闲置，中缅天然气管道在找到上游气源之前就超前建设。这些，无疑是对国有资产的巨大浪费。

    “独立”固然是一个正义的词汇，它也总是与正义的一方站在一起，例如美国独立战争，黑人独立运动，管道独立也不例外。现代市场经济以生产资料流通而著称，独立的市场和独立的市场部门是保证其有效运营的必要条件。从这一点来看，油气管网独立是一个无懈可击口号。但从世界油气管道的发展经验来看，实现管道专营需要三个基本条件，一是管道运输能力供大于求，二是油气资源供应多元化，三是管道建设基本成熟。这三个条件在我国都不具备。

    我们建议在管网环节渐进式完善的基础上，改革实施者仍需将改革重点放置在油气产中的竞争性资产上，如上游开发资质的开放、进口权开放、油服公司独立等，找准改革突破口，让这场成本昂贵，阻力巨大的油气行业改革尽快走上正轨。